Cum să faci consultare publică fără Bugetul pentru Cetățeni?

Vineri, pe 4 deccembrie, aproape de miezul nopții, Ministerul de Finanțe a publicat proiectul de buget pentru 2016. Miercuri, pe 9 decembrie, Ministerul pentru Consultare Publică anunță o dezbatere pe marginea proiectului. Persoanele interesate au timp până marți, 8 decembrie, la ora 16, să trimită întrebări și comentarii. Vestea bună e că se întâmplă: de obicei, bugetul era adoptat peste noapte, fără niciun fel de discuție publică. Vestea proastă e că lipsește un element esențial: Bugetul pentru Cetățeni.

Poate ați avut curiozitatea să vedeți cum arată un buget național. Sunt sute de pagini de tabele, de obicei salvate ca PDF, adică nu sunt direct prelucrabile într-un program de calcul tabelar. Mai mult, informația este prezentată pe conturi, în sistemul cu care sunt obișnuiți contabilii. Nu vă imaginați că veți deschide bugetul ministerului educației și veți afla rapid cât se duce pe salariile profesorilor, cât pe plata celor din minister, cât pe manuale și așa mai departe. Nici nu veți găsi în tabelele de la finanțe costul agregat al unor proiecte; nici nu prea există conceptul de proiect inclus în buget.

Legea bugetului nu are și nota de fundamentare, dar este însoțită de un raport privind situația macro-economică. Acesta ar trebui să lămurească principalele opțiuni ale inițiatorului. Cele 125 de pagini sunt scrise într-un limbaj arid, amestecă prea multe lucruri și nu cu greu găsim logica construcției bugetare. Mai există și o vizualizare realizată de voluntari, care prezintă grafic principalele coordonate ale bugetului, dar trebuie folosită cu reținere. Am văzut mai multe opinii că nu are toate datele corect încărcate și de altfel se poate constata de la prima vedere că totalul veniturilor și cheltuielilor nu corespunde cu cel din documentele de pe site-ul Ministerului de Finanțe.

 

Ce este Bugetul pentru Cetățeni?

În aceste condiții, e puțin probabil că un cetățean obișnuit, fie el și bine informat despre mersul lucrurilor, va avea resursele necesare ca în mai puțin de patru zile să citească, să înțeleagă și să participe informat la dezbatere. Lucrul de care aveam nevoie este ceea ce numim Bugetul pentru Cetățeni. Iată cum îl putem descrie (textul de mai jos este preluat din raportul Bugetare deschisă și participativă în România):

Introducerea bugetelor pentru cetățeni (BpC), adică forme narative care descriu bugetul într-un limbaj accesibil publicului larg, este o cerință de dată mai recentă. Ca și solicitarea datelor deschise, BpC are legătură directă cu creșterea complexității afacerilor publice și reprezintă o formă de a explica mai bine contribuabililor ce se întâmplă cu banii lor. Datele deschise se adresează cu precădere unor persoane cu aptitudini tehnice, care la rândul lor le vor transcrie în forme accesibile. Dar pentru o informare directă a celor care nu au aptitudinile necesare pentru a decripta fie limbajul contabil, fie pe cel ingineresc, statele au început să introducă și textele descriptive. În Manualul pentru Transparență Fiscală publicat în 2007, Fondul Monetar Internațional a introdus pentru prima dată într-un document de acest nivel ideea unui ghid pentru cetățeni, asociat bugetului: „Scris într-un limbaj simplu și accesibil, ghidul ar trebui să sintetizeze chestiuni economice recente, să explice principalele obiective ale bugetului, să enumere principalele schimbări și/sau noi politici propuse și să arate cum se vor aduce veniturile, cum se vor aloca cheltuielile și cum se va realiza finanțarea”.

În 2010, Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OECD) a publicat un manual pentru realizarea unui ghid al bugetului pentru cetățeni, iar în 2012 International Budget Partnership (IBP) a realizat un ghid care consacră sintagma de buget pentru cetățeni (citizens’ budget). În același an, IBP a măsurat, prin Open Budget Survey, că 36 de țări aveau o formă de BpC inclusă în procesul de bugetare. Țările în cauză sunt foarte diferite, de la economii puternice și democrații stabile, precum Statele Unite, Franța sau Marea Britanie, la țări foarte sărace, ca Afganistan sau Honduras, și dictaturi precum Kazahstan. În România, propunerile de buget sunt întotdeauna însoțite de note de fundamentare, dar acestea sunt într-un limbaj ermetic, inaccesibil publicului larg, deci nu sunt considerate BpC.

Documentele propuse de Ministerul de Finanțe rezolvă într-o formă cât de cât inteligibilă doar prima parte, prin raportul privind situația macro-economică: explică principalele surse de finanțare și cum se calculează veniturile la buget. Nici aici nu e chiar simplu, îți trebuie puțină răbdare ca să înțelegi contribuția fiecărei taxe la total. Sunt explicate și o parte din eforturile statului pentru a îmbunătăți colectarea. Dar să zicem că important este rezultatul final. Aflăm veniturile la buget pentru anul 2016, adică suma totală pe care putem să o împărțim.

 

Problema lipsei informațiilor din proiectul românesc de buget

De aici încolo orice încercare de construi un fir narativ care să explice opțiunile bugetare este sortită eșecului. Prima și poate cea mai importantă problemă este că nu sunt explicate cheltuielile obligatorii, conform legilor în vigoare. Un exemplu sunt salariile, despre care aflăm că reprezintă 7,7% din PIB, adică aproximativ 23% din buget. E clar că trebuie plătite, că nu e nici legal, nici etic să dai oamenii afară la 1 ianuarie în absența unui plan limpede de reorganizare. La fel se întâmplă cu programe sociale prevăzute de legislație, cu cheltuielile de funcționare ale instituțiilor publice. Nu în ultimul rând, sunt sume care revin de drept autorităților locale și se vor regăsi în bugetele acestora. Toate acestea trebuie explicate într-o formă concisă, dar ușor de înțeles, iar după ce tragem linie și scădem din total, obținem de fapt bugetul asupra căruia putem să facem o dezbatere.

Aici ajungem la a doua mare lipsă a proiectului de buget și care ar fi trebuit să fie rezolvată prin bugetul pentru cetățeni. Avem acces la cifrele globale pe ordonatori de credite (ministere și agenții guvernamentale), iar în interiorul fiecăruia nebuloasa planului de conturi, un coșamar de neînțeles pentru oricine nu lucrează în domeniu. Spre exemplu, aflu că bugetul ministerului culturii a crescut de la 0,08% la 0,10% din PIB, și dacă sunt foarte încăpățânat și am mult timp liber pot să descoper și la ce linii de buget apar creșteri, dar mi-e imposibil să spun ce anume va face în plus respectivul minister de banii ăștia (vreo 170 de milioane de lei, adică nu chiar puțin). Atunci cum să răspund la întrebarea dacă e bine sau e rău?

În același timp, bugetul alocat pentru un minister sau o agenție nu înseamnă neapărat tot bugetul alocat pentru un domeniu. Cum aș putea să aflu câți bani alocă statul în 2016, pentru protecția copiilor, și cu ce rezultate? Pentru sumă, trebuie să buchisesc prin tabele interminabile la patru sau cinci ordonatori principali de credite, fără să mai vorbesc și de bugetele locale. Iar de rezultate nu știm nimic, că ministerul de finanțe nu gândește în acești termeni. Poate aș vrea să spun că cele 170 de milioane în plus de la cultură ar face mai mult bine, pentru societate în ansamblu, dacă ar fi alocați pentru protecția copiilor. Dar ar fi doar o opinie subiectivă, fără fundamente.

 

Cum ar ajuta Bugetul pentru Cetățeni?

Orice propunere de tipul „să se dea mai mulți bani pentru sănătate” ar trebui să fie însoțită cel puțin de completarea „iar acești bani să se ia de la ministerele x și y”. Asta e minimal. Ca să fie cu adevărat folositor, propunerile ar trebui să fie mai detaliate: „să de dea N bani pentru programul național anti-SIDA”, care „să fie luați de la programul de achiziție de avioane pentru armată”. Deja putem să discutăm de opțiuni cu rezultate și costuri clare. Cu acei N bani pot fi salvate sau prelungite V vieți; dar fără avioane, Z oameni vor rămâne fără loc de muncă, riscăm să fim penalizați de partenerii internaționali pentru că nu ne îndeplinim obligațiile și să devenim vulnerabili în fața amenințărilor. Ce alegem? Putem avea o dezbatere.

Ca să ajungem la această dezbatere, Ministerul de Finanțe ar fi trebuit să ne prezinte o serie de opțiuni, de proiecte, în care să investim banii rămași după ce am plătit cheltuielile obligatorii. Acestea trebuie să includă costul, dar și rezultatele așteptate. Spre exemplu:

  • dacă SRI primește în plus 185 milioane de lei, reprezentând o creștere de 20% a bugetului său, va angaja X agenți și va investi într-un mare sistem informatizat și astfel ne vom îndeplini obligațiile asumate în cadrul NATO de a deveni un centru regional de luptă împotriva criminalității informatice și România va avea beneficii importante de securitate (nb. beneficiile suplimentării bugetului SRI sunt pur ficționale, că e secret)
  • dacă Administrația Prezidențială primește în plus 28 de milioane de lei, adică aproape dublu decât am prevăzut pentru 2015, va aloca 14 milioane pentru restaurarea Palatului Cotroceni, monument național, 12 milioane pentru plata salariilor, astfel încât Administrația Prezidențială va avea oameni mai bine pregătiți, în beneficiul nației, și vreo 2 milioane pentru mașini noi, cu girofaruri mai bune (nb. în linii mari, cam aici se duc banii în plus primiți de instituție)
  • dacă alocăm XXX lei (nu știm cât, că nu au binevoit să ne spună) pentru a respecta promisiunea de a crește salariul minim de la 1050 lei la 1200 lei, un număr de YYY oameni vor primi mai mulți bani la salariu
  • dacă vom aloca pentru Ministerul Finanțelor Publice – Acțiuni Generale suma de 1,68 de miliarde de lei, ajungând la 21,52 miliarde, adică 2,88% din PIB, vom urca pe noi culmi de progres și civilizație. Glumesc, desigur, dar arătați-mi vă rog cetățeanul obișnuit care știe ce e aia MFP-Acțiuni Generale, de ce e diferit de MFP și de ce are un buget triplu comparat cu Ministerul Educației.

Lista, desigur, va continua pentru toate domeniile și va cuprinde obligatoriu proiecte de o valoare totală mai mare decât suma disponibilă. La final, Guvernul ne va spune pe care le-a ales și pe care nu, și de ce. Și ne va invita să ne spunem și noi opinia, argumentând pentru un proiect sau altul, sau chiar invitându-ne să propunem proiecte noi. Această prezentare narativă ar fi Bugetul pentru Cetățeni și abia atunci am vorbi cu adevărat de o dezbatere reală.

 

Cu sau fără Bugetul pentru Cetățeni, să participăm la dezbatere!

Până să ajungem acolo, să folosim și micul pas înainte pe care l-am obținut de la noul Guvern. Vă îndemn să faceți uz de formularul pus la dispoziție de Ministerul pentru Consultare Publică și să faceți orice propunere credeți că ar fi utilă. Nu vă faceți griji dacă nu este în forma ușor de înțeles descrisă mai sus: nici Guvernul nu s-a preocupat de asta. Sper ca la final, Guverul să publice toate sugestiile primite. Indiferent câte va lua în calcul, ne vom face o imagine despre dorințele cetățenilor implicați.

About Ovidiu Voicu 110 Articles
Ovidiu este membru fondator și director executiv al Centrului pentru Inovare Publică.